PPP項目財務測算能做些什么

PPP項目財務測算能做些什么

當前大熱的中國PPP正處于鑼鼓喧天、遍地開花的態勢之中。但一個PPP項目從項目識別、項目準備到項目采購，一般都要經過數月甚至一年乃至更長時間，這其中除了PPP項目本身投資金額巨大（一般少則八、九億元，多則數十億上百億甚至千億），技術復雜，立項、可研和審批需要時間較長外， PPP項目的政府和社會資本方合作怎樣能夠清晰明了各自在項目中的責權利，雙方如何達成利益共享風險共擔，十分關鍵。

對此，除了根據政策對物有所值等有關指標進行定性評價外，數據量化分析越來重要，沒有對物有所值、財政承受能力、項目成本、收入、稅負、現金流、財務內含報酬率和回收期等量化指標，政府方和社會資本方便無從清晰知曉己方的財務收支，無法知曉在項目招投標或磋商中的利益底線，政府方也無法通過項目方案的審驗，社會資本方也不能參與項目投標與合作，PPP咨詢團隊也無法編制項目方案和物有所值及財政承受能力兩個報告，從而影響PPP項目進程。

財務測算就是將有關指標進行量化，給政府和社會資本方提供一雙慧眼，便于他們在紛繁復雜的政策文件、法規條款和合同協議里，找到核心要素和關鍵的利益訴求點，為項目招投標或磋商提供談判價碼和利益保護邊界。此外，財務測算除了發揮項目文案編制過程中的數據支持外，還能幫助咨詢團隊中非財務人員找到并理解關鍵指標與要素，從而幫助團隊提高對外溝的效率和效果。

1PPP項目財務測算內容和方式

1、內容

1)、物有所值：包括PPPs值和PSC值，具體包括政府股權投資、補貼金額、自留風險成本和配套投入、建設成本、運營成本、增值稅等稅金中立調整指標和全部風險承擔等。

2)、財政承受能力：項目實施前5年一般公共預算支出增長率、運營期政府一般公共預算支出預測值、政府股權、補貼、自留風險等支出占政府年度一般公共預算支出的比率。

3)、借款及利息：借款本金、借款期限、年度利息、可用來歸還借款的資金及還款期限。

4)、利潤表各指標：政府付費、使用者付費、運營費用、建設成本分攤、流轉稅及附加、所得稅和利潤等指標。

5)、現金流量表：各年度現金流入、流出和凈流量指標。

6)、內部收益率：項目財務內部收益率、社會資本財務內部收益率等。

7)、回收期：靜態回收期和、動態回收期。

8)、投入產出的各項年均指標。

2、方式

1)、權責發生制、收付實現制和折現相結合

由于PPP項目一般至少在10年以上，因此，既要依賴權責發生制測算年度收益，更要依賴收付實現制和折現率來編制測算現金流量表、物有所值、政府承受能力和投資收益率等指標。

2)、條件假設

PPP項目一般跨期在10年以上，因此，財務測算需要對相關指標和情境進行假設，包括：投融資結構、融資利率、利潤率、折現率；項目方式、合作期限、回報機制、收入和成本費用的調價機制、資金投入進度等。

3)、測算技巧

PPP項目涉及在軌道交通、醫療養老、供水、供暖、供氣、市政建設、生態環境治理、地下管廊建設等產業，規模不同、付費方式不同、期限不同、政府層級不同、利益訴求不同，需要因地制宜，綜合考慮項目特點和利益主體方要求，既堅持政策和財務原則，不能突破有關底線，又有針對性地考慮假設前提、指標口徑、邏輯關聯等，量身定做，從而盡快測算出合理的數據指標。

2財務測算對PPP項目相關方的具體效用

1、為政府方PPP項目方案過會以及招標采購或磋商提供有力的財務支持

政府方首先要對PPP項目方案的可行性、物有所值和政府承受能力進行論證，這其中除了定性分析外，必然要對項目投融資、項目收支、物有所值、財政承受能力乃至稅收等指標進行量化論證，只有以上指標符合政府現狀和要求，PPP項目才可能通過政府審議，才能提交人大審議，未來政府支出才能列入政府預算支出計劃。

財務測算還可幫助政府方有關部門和人員理解PPP有關政策、物有所值、財政承受能力之間的邏輯關系、計算方式、指標含義。幫助政府方設計招投標指標，鑒別社會資本方磋商或投標訴求的合理性等。

2、為社會資本方了解項目收支情況和投資收益提供支持

項目合作期限、建設投入、融資成本、經營收支、風險承擔、現金流量和內部收益率等指標，為社會資本方衡量項目投入產出、運營收益、風險分配是否合理提供依據。

財務測算還可幫助社會資本方了解有關指標口徑，選擇核心重要的指標，綜合考慮判斷項目是否值得參與。

3、為咨詢團隊高效推進項目提供有力支持

一是幫助完善交易結構的設計。交易結構就是對交易雙方為完成交易而達成的各自權力義務條款構成，包括雙方的投資額、投資期限，項目分成和風險承擔等。PPP項目的交易結構，包括項目建設成本總額、投融資結構、項目期限、項目收支、利益分享等回報機制和風險承擔等。交易結構設計，就是事先確定好各項交易條款。但實際上交易結構設計，往往很難一下子達到合理的結果，表現為投融資的結構比例、項目期限、回報機制等，導致政府多付費、項目收益偏高或偏低等。

解決的辦法就是需要財務測算一步步進行試值來改進完善，從而達到合理的合作期限、投資回報等。因此，交易結構設計需要依賴財務測算。那種將交易結構設計與財務測算割裂開來，以為先確定交易結構，財務只需根據設定的交易結構來測算數據就能達到想要的效果，是一種不切實際的認知，會導致項目分工錯位、順序顛倒、重復勞動和效率低下等。交易結構設計要想取得合理的結必須必然依賴財務測算，依賴具有金融和財務專業知識、對投融資結構、投資回報、財務測算有深入理解的專業人員的幫助支持。

二是釋疑解惑，幫助團隊理解有關財務指標含義和算法，提高團隊與政府和社會資本方的溝通效率和效果，促進項目盡快落地實施。

3有關概念辨析

1、內部收益率 - 判斷社會資本方收益是否合理的核心指標

1).內部收益率與項目利潤率的比較

從收益角度看，內部收益率指標是資金自身的價值增值能力，是根據每年現金凈流入現值與投資成本進行比較后計算得出。現金流入一般指息前現金流入，因此，一般來說，內部收益率是包含了融資成本在內的資金真實回報率。收益率與融資成本的差額，決定了融資是增加還是降低了投資方的盈利水平。

另外，內部收益率指標是將項目各個年度的現金流進行折算對比，更加體現了PPP項目跨越多年（一般至少10年以上）的時間特性，包含了資金的時間價值。比較而言，項目利潤率，由于其基于權責發生制進行核算，利潤多寡與現金流會產生錯位，從而導致時間價值差異，因此，項目利潤率不能合理反映項目收益率。

2).內部收益率的分類比較

根據投入成本的不同，內部收益率可以分為四類，一是項目項目內部收益率，即：現金流與項目全部建設成本進行匹配計算得到的數值；二是社會資本內部收益率，即：現金流與社會資本方建設投入成本進行匹配計算得到的數值；三是項目資本金內部收益率，即：現金流與項目公司資本金進行匹配計算得到的數值；四是社會資本方資本金內部收益率，即：現金流與社會資本方投入項目公司的資本金進行匹配計算得到的數值。

以上四類指標中，社會資本內部收益率是衡量項目帶給社會資本收益率高低最為合理的財務指標，理由如下：

在政府方不考慮項目分成，全部損益和現金流歸社會資本方所有的情況下，衡量社會資本的投資回報水平的合理指標應該是社會資本內部收益率，實現將現金流與社會資本方投入的成本進行直接配比計算，在口徑上精準的核算了社會資本方的投入和產出之比。

而項目內部收益率，在項目投資額有政府投入的情況下，衡量的是項目總體投入的收益水平，包括政府投入和社會資本投入，在衡量社會資本方投資收益時，顯然項目內部收益率不合適。

項目資本金內部收益率和社會資本方資本金內部收益率，將比較基數從包括融資在內的全部資金投入，縮小至資本金，既擴大了內部收益率數值。

資本金內部收益率還因為要將融資成本從現金流中剔除，將投資成本調整為資本金，增加了計算的繁瑣性。

由于內部收益率高于融資成本的部分，將全部增加社會資本方的收益，反之，則降低了社會資本方收益。如以資本金內部收益率作為觀察判斷社會資本方的投資收益率，不利于社會資本方降低融資成本，獲得財務杠桿收益，造成反向激勵。

另外，由于融資比例不同財務杠桿不同，導致同一項目因融資比例變化而使得資本金收益率高低不同，從而導致項目缺乏合理的判斷標準，也導致投融資比例和交易結構設計變得困難，在項目規模和融資比例兩者均發生變化的影響下，資本金收益率進一步變得多樣，導致對社會資本方合理收益愈加難以判斷。

因此，從收益角度看，衡量社會資本方獲得收益是否合理的核心指標，只能是社會資本內部收益率。

2、財金21號文政府補貼公式的有關指標含義的理解和辨析

21號文中政府補貼公式涉及到項目建設全部成本、合理利潤率、折現率、補貼周期、年度運營成本和當年使用者付費共7個參數。由于沒有細則解釋，造成了對有關參數或概念的模糊理解與爭議，比如合理利潤率、社會資本方年均建設成本折現成年度現值兩個參數或概念，實務中政府方、社會資本方和一些其他人員，往往都會對公式合理利潤率參數產生誤解。

按照公式計算的政府補貼和項目公司收入，減去公式中的有關成本，得到的利潤就應該等于合理利潤，或者說按照公式在假設合理利潤率的基礎上計算出來的利潤除以投資成本，就應該與假設的合理利潤率一致。

但由于一般情況下，項目公司收入（在完全政府付費情況下等于公式計算出來的政府補貼數額，在缺口付費方式下，等于政府補貼加上使用者付費）除因享受稅收優惠政策而免于納稅外，還需要繳納增值稅和所得稅，因此，計算出來的年度經營利潤并不等于公式所確定的合理利潤，計算出的合理利潤率也不等于公式假設的合理利潤率。

另外，由于項目可能采用BOT或BOOT等不同模式，導致年度投資成本分攤也不等于公式所確定的投資成本，因此，測算出的利潤和利潤率也不同于公式假設的合理利潤率。

另一個模糊的地方就是對社會資本方年均建設成本折現成年度現值的理解，這里的現值看站在哪個時點來理解，如果站在項目開始的時點看此公式，則可以將此理解成社會資本年均建設成本折算到每個年度的終值，但是，站在每個補貼年度看，這句話沒有問題，就是將社會資本方年均建設成本按照公式進行折現變成年度現值。

從補貼公式看，所有的參數只是按照公式用來計算項目公司補貼年度應該獲得政府的補貼數額，無需受累于現值或終值的糾結，公式的根本作用就是提供一種補貼計算方法而已。

3、政府付費計算方式的多樣性

財金（2015）21號文提供了一種政府付費額度的計算方式，付費多少有賴于各個合理利潤率、折現率和補貼周期的設定，付費的合理與否應以內部收益率作為判斷依據。

而獲得同樣的內部收益率，也可以采用其他付費方式，比如等額本息方式、補貼周期前幾年多支付等方式。

付費計算方式的多樣性的原因，除了不同的計算方式可以對應一個內部收益率外，更主要的原因在于，PPP項目是政府和社會資本方項目合作，雙方可以通過協商采用多種計算方式來確定每年付款的金額多少，只要雙方互惠互利，合作共贏，收益合理即可，且彼此認同接受即可。

4、資產確認類型對費用分攤與現金流和內部收益率的影響

在將項目資產確認為金融資產、無形資產或固定資產的不同資產類型下，由于運營期年度資產攤銷額度不同，導致所得稅支出不同，從而影響項目公司年度現金流、現金流凈現值、內部收益率，并進而影響招投標或磋商指標的設定和談判價碼。

5、施工利潤和投資利潤對社會資本方參與項目方式的影響

PPP項目投資動輒上十億、幾十億乃至百億、千億以上，規模大，建設單位投入的項目資本金往往只有建設總成本的20%-50%，從資本金角度看，利潤率則是投資總額利潤率的2-5倍，假設建設成本利潤率為10%，則資本金利潤率可達到20%-50%，如果建設成本利潤率為20%，則資本金利潤率可達到40%-100%。

另，建設期遠遠短于運營期，施工利潤在建設期完成即可獲得，而運營期投資回報（內部收益率）一般在6%-8%之間，收益基本上就是只能用來彌補融資成本，遠低于建設期的施工利潤，且運營收益獲取的期限漫長，少則8年，多則30年甚至更長。因此，社會資本方往往更多的是看在施工利潤。在社會資本方有錢卻無施工資質的情況下，理性的做法是找到缺錢但有施工資質的施工企業，只不過二者需要共享施工利潤，組成聯合體來參與項目投標、建設與運營。

6、稅收與政府付費的關系

政府付費的PPP項目，為了吸引社會資本方參與項目合作，需要保持一定的項目收益率水平，另一方面，政府又想擴大稅源，對項目公司進行征稅，而征稅又必然降低了項目收益水平，要想兩頭兼顧，只能將稅收增加到支付額度里，這樣做的結果實際上就是自己消費自己。但政府也愿意這樣做，原因在于政府所屬部門的利益訴求不同。

7、測算的作用和實際情況差異的處理

財務測算是在一系列合理假設的前提下進行的，這些假設與未來實際情況必然存在差異，因此，方案中必須要有建設成本最終以竣工決算審計的數值為準的一說。

而建設成本變化將導致未來政府付費發生變化，運營成本、稅收政策與假設也可能不一致，這些變化情況進而影響項目未來實際的內部收益率。

因此，不能希圖通過調整投資總額和其他指標，反復多次測算，來達到測算數值與未來實際完全吻合。

財務測算的數值實際上是為編制方案、物有所值和財政承受能力提供參考依據；為PPP項目落地實施，引進社會資本方和起草合同，設定有關指標上限，確定有關原則，比如，招標或磋商時設定年度政府付費、運營成本指標和內部收益率以測算數值為上限，在出現重大意外情況需要增加支出或提高收益時，必須經政府同意或滿足觸發條件，等等。

8、物有所值和財政承受能力指標口徑的差異

物有所值指標是現值概念，而財政承受能力指標是年度指標的概念，二者應用的場景和作用不同，不能混同。

來源:PPP知乎，作者：桑國權，會計學碩士、注冊會計師、國際注冊內部審計師

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